編者按

■ 加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是以習近平同志為核心的黨中央根據新時代特征和任務，立足新發展階段作出的重大戰略決策。2021年2月，中共中央、國務院發布《國家綜合立體交通網規劃綱要》中首次提出發展低空經濟。在構建新發展格局的大勢下，低空經濟大有可為。著名經濟學家、國家發展改革委原副秘書長、國家低空經濟融合創新研究中心專家指導委員會主任范恒山在接受《低空經濟參考》采訪時，就新發展格局下低空經濟高質量發展做了闡述，現將訪談刊發如后。

《低空經濟參考》：在當前加快構建新發展格局的形勢要求下，發展低空經濟具有怎樣的作用和意義？

我們都知道，中央成立了更高規格的空管機構，將“國家空管委”上升為“中央空管委”。去年2月，中共中央、國務院發布《國家綜合立體交通網規劃綱要》首次提出要發展低空經濟。這些都在宏觀層面和頂層設計上，對發展低空經濟提供了有利條件。我覺得，在這樣的大好形勢下，大力發展低空經濟，正當其時，時不我待。具體來講，在當前形勢下發展低空經濟，具有以下幾個方面的作用和意義。

一是能夠為國民經濟發展提供新動力。近年來，以通用航空為主體的低空經濟得到快速發展，有人機經濟規模年增長率超過10\%，無人機經濟規模更是呈高速發展態勢，年增長率超過20\%。目前全國無人機運營企業已超過1.2萬家，無人機注冊數已超過83萬架，年飛行量約1000萬小時，與運輸航空飛行量相當。可以說無人機的迅猛發展為低空經濟發展注入了強勁動力。從經濟發展規模上看，據預測，到“十四五”末，我國低空經濟對國民經濟的綜合貢獻值將達到3至5萬億元。

二是能夠為社會公共服務提供新手段。發展低空經濟，可有效提升政府服務能力和服務水平，為人民實現美好生活提供有力支撐。例如，在航空應急救援、醫療救護、警務安防、政務執法等領域具有特殊的、不可替代的作用。據我所知，僅就公安系統來講，警用無人機已發展到1萬余架。

三是能夠為區域經濟發展提供新空間。低空經濟具有顯著的區域性、立體性特征，在當前優化區域經濟布局，促進區域協調發展中無疑將發揮重要作用，推動區域經濟由“平面”向“立體”模式轉變，打造區域經濟新的增長極。例如，通過發展航空物流、公務航空、航空水域監測、公共管理和服務等，將對京津冀協同發展、促進長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設和長三角一體化發展等產生極大促進作用。

四是能夠為國防和軍隊建設提供新支撐。發展低空經濟，建設一批平時能運營、急時能應急、戰時能應戰的通用機場、通航機隊、飛行人員以及航空維修保障隊伍，可有效填補軍用機場網絡的空白，有利于加強國防交通運輸能力、增強航空后備人才儲備、輔助軍隊完成軍事任務，在國防和軍事領域作用特殊而明顯。

《低空經濟參考》：聽您剛才所說，低空經濟確實有很多獨特的作用和意義，那么就目前來講，發展低空經濟還存在哪些“難點”和“堵點”或者存在哪些制約因素和障礙？

一是頂層設計存在不足。例如低空經濟有關法律法規還不夠健全、層次不高，有些規章、標準的內容跟不上時代變化，特別是對無人機等新興業態，相關法律法規建設還比較滯后。再如，全國缺乏對低空經濟主要指標（如投入、產出、盈利等）的全面而有效的統計體系，低空經濟規模難以準確把握。

二是體制機制不夠順暢。空域管理體制機制與低空經濟發展形勢要求不適應。例如安全責任過于集中在軍隊，地方政府參與管理的力度和手段不足，低空資源供給模式與使用需求不相匹配，飛行任務審批和飛行計劃審批涉及軍民航各層級部門較多、程序復雜。

三是市場開發缺乏力度。農林牧漁等傳統飛行作業市場增長緩慢，低空市場需求沒有被激發，特別是低空消費市場發展缺乏持續動力。通航運營企業“自身造血”能力不足，對財政補貼依賴現象嚴重，絕大多數通航運營企業處于常年虧損情況。

四是技術支撐短板明顯。通用航空器整機和發動機嚴重依賴進口，“卡脖子”現象突出，我國在用的通航飛機、直升機國產化率低。低空管控手段亟待升級，特別是對近年來迅猛發展的無人機等“低慢小”缺乏有效的管控手段，“看不見、叫不到、管不住”現象突出。

一要把握好發展與安全的關系。深化低空空域管理改革、促進低空經濟發展，要以安全為底線，確保空防安全、公共安全和飛行安全。把人民群眾生命安全放在首要位置，確保低空空域使用安全有序。在堅持安全的前提下，找準安全管控與經濟發展最佳結合點，最大程度推進空域高效使用，促進經濟發展。

二要把握好政府與市場的關系。關鍵就是推動有為政府和有效市場的更好結合。一方面，以“試點引路、以點帶面”的低空空域管理改革為切入點，加快轉變政府職能，理順部門職責關系，全面提升政府治理體系和治理能力現代化水平，引導低空經濟持續快速發展。另一方面，通過市場作用來反推政策改革的方向，有序引入市場適度競爭機制，尊重市場發展規律，激發市場主體活力。

三要把握好中央與地方的關系。中央與地方關系的核心主要是處理好央地政策協同和分工問題。一方面，中央負責統籌規劃和政策設計，制訂法律法規和總體規劃，統籌協調相關部門和核心領域。另一方面，地方以推進中央政策落實為抓手，既要抓緊政策對接、狠抓落實，也要創新思路，提高政策的針對性、有效性，加強配套政策的可操作性。

四要把握好軍隊與地方的關系。軍地關系的核心問題主要是正確處理好平時與戰時關系問題。平時融合發展高效利用，戰時一切服從戰爭需要，保障國家安全。此外，也要推進軍地資源的互通互用，找準資源共享點和結合點，實現人員、機場、裝備、技術、信息等資源的互通、互聯、互用。

《低空經濟參考》：2020年9月以來，湖南、江西、安徽相繼批復成為低空空域管理改革試點省份，各地紛紛出臺促進低空產業發展的具體政策和措施，您認為促進低空經濟發展的核心要素是什么？

第一，市場是根本。我國目前的低空經濟市場總體上呈現出有人機市場增長平緩，無人機市場蓬勃發展的局面。為開拓有人機市場，除了要大力發展應急救援、低空游覽、警用安防等應用外，還可基于我國4億中等收入群體的潛在消費市場，充分注重鼓勵私人飛行的發展，激發市場需求。

第二，空域是關鍵。發展低空經濟的關鍵在于低空空域的安全和高效使用。在當前低空空域管理改革的形勢要求下，如何更多發揮政府在低空空域管理工作中的角色和作用，如何根據市場需求賦予民航和地方政府更多空域管理職能，減輕部隊空管壓力，應是下一步低空空域管理改革的關鍵所在。

第三，政策是保障。低空經濟的發展離不開各級各類政策的保障，我這里主要說說地方性政策問題。地方政府要積極出臺一些地區性財政、金融、產業、管理等配套政策，在市場培育、政府購買服務、扶持龍頭企業、主導大項工程、優化營商環境等方面更多發揮“有為政府”的作用。

第四，技術是支撐。目前我國通用飛機和直升機依賴進口形勢非常嚴重，低空空域管理手段也比較落后，這些都制約了低空經濟的發展。近年來無人機在我國得到快速發展，正是源于自主和先進的無人機技術的驅動作用。發展低空經濟，需要在技術上補短板、固強板，實現高效協調發展。

第五，安全是底線。發展低空經濟，要以安全為底線，在充分保障空防安全的基礎上保證飛行安全及公共安全。當然，“底線”不是“0線”，我們也要遵循安全發展的客觀規律看待低空安全問題，需要結合我國國情，合理確定相關指標，合理制定有關政策，科學把握發展與安全的關系。

《低空經濟參考》：最后請教一個問題，在下一步推進低空空域管理改革、促進經濟發展上，路徑或抓手在哪里？

一要深化改革。低空空域管理改革下一步要在深度上做文章，在區分軍地民責任的基礎上，將責任進行清晰剝離，空域既是資源，空域也是市場，在保證空防安全的基礎上，最大限度提高空域使用效率，服務各方需求，促進經濟發展。

二要融合推進。這里的融合，不僅僅是講軍民融合，也包括空地融合、行業融合、有人機無人機融合等方面，我們把低空經濟定義為是一種“融合發展的綜合性經濟形態”，就是基于低空經濟鮮明的融合性特征。

三要打好基礎。低空經濟大有可為，但發展好低空經濟離不開可靠的空域管控系統、充足的可用機場網絡以及高效的飛行服務保障體系為支撐，目前在這些方面的能力和水平都還比較薄弱，都需要下大力氣抓緊抓好。

四要建章立制。建章立制就是要發揮“政策賦能”的優勢，從政策、規章、制度、標準上保障低空經濟健康快速發展。這里面既包括行業規章，也包括地方政策；既包括空域管理，也包括經濟發展；既包括有人機，也包括無人機。

五要拓展試點。低空空域管理改革不僅需要向深度，也需要向廣度推進。據我所知，許多省份都把申請低空空域管理改革試點的目標寫入了相關發展規劃，這是一種積極現象，也是一種需求。可對積極申請試點的省份進行綜合評估，在部分條件較為成熟或有特色的省份進行適度拓展。

轉載自微信公眾號“低空經濟觀察”

作者 文武

點擊此處查看原文